监管披露将主要解决小贷和典当立法基础问题
新京报贝壳财经讯（记者 黄鑫宇） 据湖南省金融监管局披露，中国银保监会普惠金融部主任李均锋等，近期到该局调研时介绍，2021年将主要推动《非存款类放贷组织条例》、《地方金融监督管理条例》等三部监管立法的出台。其中关于《非存款类放贷组织条例》(下称《非存条例》)，将“主要解决小贷和典当的立法基础问题”。
据了解，本次对湖南省六类机构的监管工作调研的具体时间是在一个月前。2020年12月11日上午，李均锋等在湖南省金融监管局内部召开了工作座谈会。湖南省金融监管局党组书记、局长张世平，局党组成员、副局长陈祥东及相关业务处室的主要负责人，长沙湘江资产管理公司董事长谢冀勇参加了座谈会。陪同调研的还有中国银保监会普惠金融部三农处副处长肖奕，湖南银保监局二级巡视员璩斌及湖南银保监局普惠金融处处长王毅晖。
关于监管立法，李均锋在座谈会上具体介绍，今年主要推动三部条例的出台：
一是推动出台《非存条例》，主要解决小贷和典当的立法基础问题;
二是推动出台《地方金融监督管理条例》，解决地方金融监督管理部门对地方业态监管的上位法问题，为其依法行政、依法监管、依法处罚奠定基础;
三是推动出台金融资产管理有关条例，修订和完善金融资产管理公司相关办法，同时解决地方资产管理公司(即“地方AMC”)监管的有关问题。
关于业务指导，李均锋亦表示，银保监会普惠金融部年内也将及时发布各地监管实践的动态，推广各地先进的监管做法;通过培训及以会代训等形式，帮助指导地方金融监管部门工作。
司法部正会同人民银行、银保监会制定《非存条例》草案
单就《非存条例》而言，与银保监会湖南省调研的同一月，记者查询发现，司法部也有过一段披露。
在2020年12月31日对外公示的“司法部对十三届全国人大三次会议第9323号建议的答复”中，记者看到，司法部目前正会同人民银行、银保监会制定《非存条例》草案。
据悉，草案拟对小贷公司、典当行等不吸收公众资金的放贷组织的市场准入、业务活动及监督管理作相应规定，明确互联网非存款类放贷组织的准入和监管规则，严格规范贷款广告、网络放贷信息等活动，并专章规定债务催收行为。
草案的主要内容将包括：一是对于未经批准擅自经营放贷业务，但尚未构成刑事犯罪的，由地方金融监督管理部门予以取缔或者责令停止经营，并给予罚款、没收违法所得等处罚;二是对于涉嫌非法放贷的互联网信息和网站、移动应用程序等互联网应用，明确由地方金融监督管理部门会同互联网信息内容管理部门、电信主管部门等进行监测，经认定为用于非法放贷的，由互联网信息内容管理部门、电信主管部门依法作出处理处罚;三是要求非存款类放贷组织通过协议明确第三方催收机构的选用标准、行为要求、违约责任等，禁止采用侮辱、诽谤、恐吓、跟踪、骚扰以及非法占有被催收人财产等方式进行催收，对违反上述规定的行为，由地方金融监督管理部门给予罚款、吊销非存款类放贷组织许可证等处罚，并采取相关信用惩戒措施等。
不难发现，《非存条例》的正式发布，将有利于合规持牌小贷公司、典当行等业者的长期发展，同时整肃市场。
2020年8月11日，记者从北京市小额贷款业协会获悉，4天前协会召开了“北京市小额贷款业协会2019年度会员大会”。北京市金融监管局党组成员、副局长郝刚在会上透露，北京当前正在建立健全小贷公司的市场退出机制;同时，就北京地区严厉打击外地网络小贷和一些非法放贷机构的违规行为，他也做出一些解读。“推动优胜劣汰、减量增质，这些都是为了更好地推动小贷行业良性发展。”郝刚表示。
据郝刚介绍，结合未来出台的《非存条例》以及扫黑除恶、金融乱象治理工作的稳步推进，合规小贷将迎来发展机遇。
《非存条例》价值体现何处？“解决小贷和典当的立法基础问题”又何解？
12年前，即2008年5月8日原银监会、人民银行联合印发了《关于小额贷款公司试点的指导意见》(即“23号文”)。此后，包括北京、上海、广东、江苏、重庆等各省(市)启动地方试点工作，并下发了相关地方法规与“补丁”文件，小贷公司开始在全国范围内大量批设并展业。
据银保监会披露，截至2019年12月末，全国共有小贷公司法人机构9074家，全行业实收资本9478亿元，贷款余额1.0043万亿元。
事实上，在小贷及网络小贷的发展过程中，2017年成为一道“分水岭”。这一年的11月21日，在“现金贷”风险隐忧之下，互联网金融风险专项整治工作领导小组办公室(即“互金整治办”)向各省(自治区、直辖市)整治办下发了特急文件《关于立即暂停批设网络小额贷款公司的通知》(即“138号文件”)，禁止新增小贷公司跨省(区、市)开展小额贷款业务。各地全面进入了对辖内小贷及网络小贷的风险排查阶段。
去年9月16日，为进一步加强监督管理、规范经营行为、防范化解风险，促进小贷公司行业规范健康发展，银保监会办公厅印发《关于加强小额贷款公司监督管理的通知》(即“86号文”)。这也成为小贷行业全国监管性文件的“最新版本”。银保监会同时表示，“86号文”发布后，原“23号文”等小贷公司监管规定仍然有效，但与“86号文”不一致的规定，以“86号文”为准。
与“86号文”发布相隔不久，2020年11月2日，银保监会、人民银行就《网络小额贷款业务管理暂行办法(征求意见稿)》(下称“征求意见稿”)向社会与机构公开征求意见。这是国内首部关于网络小贷的管理办法，又时值以花呗、借呗通过互联网全国展业、经营小额贷款业务的蚂蚁集团上市被否，因此，征求意见稿引发市场的高度关注。
伴随行业起起伏伏的另一面，小贷及网络小贷的法律身份问题一直未能明确，“准金融机构”或“地方类金融组织”等称呼，使其不能享有金融机构相关的优惠政策，法律诉讼时也会面临一些尴尬。
“我对《非存条例》还蛮期待的，是否对小贷公司、典当行等机构有重新定位，这个结论我目前还没有。但按征求意见稿的规定，现在跨省经营的网络小贷将是由银保监会‘统管’，整个监管体系也将是打通的。”金诚同达律师事务所高级合伙人、律师彭凯如是告诉记者。此外，据其介绍，在大多数场合下，监管方所透露的“立法基础”约等于“立法依据”，两者是近似的关系。
“国务院颁布的条例是属于行政法规;而银保监会此前对小贷公司发布的管理办法或暂行办法，都是属于部门规章。从法律的位阶上来讲，部门规章是要低于国务院制定的属于行政法规的条例。因此，后者位置要更高，两者间有一个上下位阶这样的关系。”他说道。
据彭凯的解释，如果《非存条例》正式出台，并以此为立法基础，就相当于有一个前置的法律概念，小贷公司和典当行这类不能够吸收公众存款、然而又具备向社会和公众发放贷款属性的非存款类放贷组织，将按照既有的逻辑，归属于《非存条例》的司法解释适用范畴。“各级金融监管部门也会出台对小贷公司和典当行的监管规定，但是不能够超出《非存条例》框定的原则和监管要点。”
对于当前主营消费贷、小微企业贷以及票据业务的小贷及网络小贷，显然《非存条例》被人期待，还源于这将有助于各级监管方对行业建立起长效监管机制。
在“86号文”中，银保监会明确表示，将持续加强小贷公司行业监管制度建设，并与《非存条例》的施行相衔接，进一步完善小贷公司行业经营规则和监管规则。
而就在半个月前，银保监会亦提出：“下一步，待《非存条例》出台后，我会将推动网络小贷相关监管制度尽快印发实施，将小贷公司开展网络小贷业务纳入常态化监管体系。”
这是银保监会在2020年12月31日发布的“中国银保监会对十三届全国人大三次会议第6886号建议的答复”中的一段表述，也是关于《非存条例》相关信息，银保监会最新的公开表态。即，如果我们想看到“引发市场高度关注”的征求意见稿“正式版”，理论上应在《非存条例》出台后。
监管：随着小贷公司等组织的发展，有必要将当前的民间借贷分为两种情形
在采访中，彭凯作为律师告诉记者，他个人希望看到保持扶助小微、“三农”初心的合规小贷业者，在《非存条例》出台后，能够被正式以(地方)金融机构的身份纳入监管范畴。记者也注意到，是否属于民间借贷的经营行为，成为小贷行业发展的困扰之处。
《非存条例》尚未正式揭开面纱，但是对于小贷及网络小贷是否属于民间借贷，记者注意到，银保监会有过相关的研究和表态。
在2019年7月19日公示的“中国银保监会对十三届全国人大二次会议第6102号建议的答复”中，关于我国民间借贷管理现状及开展的相关工作，银保监会作过一段较为详细的介绍：
民间借贷是社会经济发展过程中自发形成的一种民间融资信用形式，在我国有着久远的历史和深厚传统。民间借贷是相对于正规金融机构借贷行为的一个约定俗成的称谓。
目前，《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》(法释〔2015〕18号)对民间借贷作出界定，即“自然人、法人、其他组织之间及相互之间进行资金融通的行为，但经金融监管部门批准设立的从事贷款业务的金融机构及其分支机构发放贷款的行为除外。”对此种界定，银保监会认为应属于广义的民间借贷。随着小贷公司等组织的发展，银保监会在答复中认为，有必要将当前的民间借贷分为两种情形。
一种是从事金融业务的贷款人以外的自然人、法人、其他组织之间，以自有资金相互借贷，这种偶发性、不以借贷为业的民间借贷行为，是民事主体的意思自治行为，即纯粹的民间借贷，由《中华人民共和国民法总则》《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国合同法》等民事法律以及相关司法解释予以规范;同时，为引导民间资金健康有序流动，防范金融风险，打击金融违法犯罪活动，净化社会环境，维护经济金融秩序和社会稳定，银保监会与公安部、市场监管总局、人民银行联合印发了《关于规范民间借贷行为 维护经济金融秩序有关事项的通知》。
另一种是以小贷公司为代表的机构，以借贷或提供融资服务为常业，这类机构宜从一般意义的民间借贷主体中分离出来，作为从事金融业务的贷款人。
针对以小贷公司为代表“只贷不存”的非存款类放贷组织，人民银行牵头起草了《非存条例》，明确由省级人民政府对不吸收存款、以放贷为业的各类机构实行牌照管理，对不持牌经营或逃避监管的行为予以查处和打击，并对借款合同基本要素、信息披露、本金利息计算、贷款广告、债务催收、禁止掠夺性放贷和客户信息保护等方面提出明确要求。据银保监会介绍，此项立法任务已列入国务院的立法工作计划。
新京报贝壳财经记者 黄鑫宇
编辑 岳彩周
校对 李项玲
（转载 ：新京报贝壳财经）
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